打击非正常申请专利行为道阻且长
来源：知识产权家
日期：2021/04/13
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日前，“十四五”规划和2035年远景目标纲要全文发布。其中，曾在“十三五”规划纲要中用以衡量城市创新实力的“每万人口发明专利拥有量”指标，在“十四五”规划纲要中升级为新指标“每万人口高价值发明专利拥有量”。“高价值”三字之差，释放出我国知识产权工作正从追求数量向提高质量转变的强信号。3月12日，国家知识产权局发布《关于规范申请专利行为的办法》（下称《办法》）。《办法》首要明确“非正常申请专利行为”的定义，确定了九种行为属于非正常专利申请行为，公布了国家知识产权局对非正常专利申请的专门处理程序，同时提到保障相对人合法权益的相关法律救济途径，并规定了对各类非正常申请专利行为的单位或个人的处理措施。近年来，国家推进实施系列打击非正常申请举措意在何为？此次《办法》的制定发布有哪些看点？知识产权代理行业面临哪些挑战机遇？本文将对以上问题进行探讨。我国专利申请量多年位居世界第一。3月2日，世界知识产权组织（WIPO）发布最新报告称，2020年，中国通过《专利合作条约》（PCT）途径提交的国际专利申请量达到68720件，同比增长16.1%，继续位列全球第一。但近年来，我国知识产权专利领域大而不强、多而不优的问题显现。早在2018年，国家知识产权局有关会议就已指出，个别地区、领域、企业、个人和代理机构存在非正常申请行为，不仅浪费国家审查资源，还在一定程度上扰乱正常专利工作秩序，必须采取坚决果断措施有效加以应对。2019年，国家知识产权局启动了为期两年的专利代理行业“蓝天”专项整治行动，对行业内存在的“非正常”申请等违法违规行为开展集中整治。据官方统计显示，仅2019年第一季度，国家知识产权局就连发18份惩戒决定书治理代理非正常专利申请等违法违规行为，纠正并引导行业规范有序发展。究竟什么样的行为将被认定为非正常申请专利行为？《办法》第二条明确，非正常申请专利行为是指任何单位或者个人，不以保护创新为目的，不以真实发明创造活动为基础，为牟取不正当利益或者虚构创新业绩、服务绩效，单独或者勾联提交各类专利申请、代理专利申请、转让专利申请权或者专利权等行为。第二条同时对一案多报、抄袭替换、能力不符、电脑合成、没有价值、分散申请、倒买倒卖、帮助或代理前述申请和兜底规定的九类属于非正常专利申请行为进行界定（见表1）。对比2月10日公布的《关于规范申请专利行为的办法（征求意见稿）》，正式文件删除了原第七款“基于一件具有授权前景的原案申请，主动提出多件分案申请，但实质上没有法律或者技术必要性的”。“非正常”概念的首次提及，可以追溯到2007年8月27日国家知识产权局发布的《关于规范专利申请行为的若干规定》。为进一步打击非正常专利申请，2017年2月28日，国家知识产权局公布了修改后的《关于规范专利申请行为的若干规定》，增加行为认定、加大处理力度（见表2）。但相较以上规定，2021年制定发布的《办法》对非正常申请专利行为的范围界定更加明晰。严打“非正常”申请的号令在2021年春节前已被吹响。1月27日，国家知识产权局印发《关于进一步严格规范专利申请行为的通知》，提出2021年6月底前要全面取消各级专利申请阶段的资助，“十四五”期间，各地方要逐步减少对专利授权的各类财政资助，并在2025年以前实现全部取消。在积极推动知识产权事业稳中求进高质量发展的主旋律背景下，深入实施专利质量提升工程箭在弦上，进一步提高专利质量的政策措施亟待明晰，《办法》的制定与发布可谓恰逢其时。
有观点指出，国内存在部分专利申请是为了满足“申请高新技术企业”“申请政府补贴”“学校职称评级”“科研项目考核”等对发明专利数量提出的要求，违背专利制度初衷，引起知识产权领域“劣币驱逐良币”的不良效应，挫伤公众创新热情。百科君IP杂谈主笔韩清川评论认为，对上述问题不能一概而论：“早期的专利补贴在一定程度上确实刺激了申请人的积极性，但到后期，部分申请人开始为了获得补贴而申请专利，从而产生了一些不良现象。目前我国的资助与奖励政策更趋于理性，预计会从对专利申请、授权的资助，转向对专利维权及运营行为的资助，以促进知识产权市场化运营体系建设。”据官方公开回应称，国家知识产权局成立了专门工作组，明确排查标准，通过计算机辅助筛查和人工核查相结合的手段，全面排查、仔细甄别、审慎决定，确保非正常专利申请的排查结果公正可信。但针对《办法》第二条中九类非正常申请专利行为的规定，有观点担忧第三款“所提交专利申请的发明创造与申请人、发明人实际研发能力及资源条件明显不符的”会影响个人申请，一定程度上打击发明创新积极性。对此，韩清川解读认为，不必过分夸大对《办法》个别条款的理解：“新《办法》的规定并非临时起意，而是针对之前发现的问题或需要纠正的问题而量身制定的。例如，早年间，部分中小学生为获得升学加分奖励而申请专利，导致一些乱象丛生。从已有的审查案例来看，《办法》第二条第三款至少为限制上述专利申请专利行为提供了明确依据。”1月1日正式实施的《通州区知识产权促进办法》中规定，北京市通州区中小学在校学生申请专利并获得授权的，发明专利授权资助3万元，实用新型专利授权资助3000元，外观设计专利授权资助1000元。但奖励政策如同“双刃剑”，激励学生了解专利相关知识、参与发明创造固然可取，但如何保障正常优秀专利产出仍是难题。因此，《通州区知识产权促进办法》正式实施仅7日后即被叫停。《办法》第三条明确了国家知识产权局对非正常专利申请的处理程序，同时进一步完善了相关司法救济途径：“申请人对于非正常申请专利行为初步认定不服的，应当在指定期限内陈述意见，并提交充分证明材料。无正当理由逾期不答复的，相关专利申请被视为撤回，相关法律手续办理请求被视为未提出。经申请人陈述意见后，国家知识产权局仍然认为属于本办法所称非正常申请专利行为的，可以依法驳回相关专利申请，或者不予批准相关法律手续办理请求。申请人对于国家知识产权局上述决定不服的，可以依法提出行政复议申请、复审请求或者提起行政诉讼。”国家知识产权局曾分别于2018年底和2019年初向地方通报两批次非正常专利申请线索，其中，92%的申请被主动撤回，7%的申请被视为撤回或驳回，其余1%经申请人陈述意见并经国家知识产权局认可，正处于审查程序。韩清川分析认为，关于非正常专利申请的申诉仍然是保护申请人正当利益的有效途径，保持通畅、公正、透明的申诉机制，能最大程度维护申请人的正当利益，尽可能减少正常专利申请被“误伤”的现象。但如果申请人申诉失败，收到国家知识产权局发送的《非正常专利申请确认通知书》（下称“通知书”）后，下一步该如何动作？韩清川提醒，从过往的案例来看，通知书属于行政管理过程中的行政告知行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。换言之，通过行政诉讼撤回通知书、摘掉“非正常”帽子的做法实则行不通。那么，《办法》第三条中的法律救济途径是否具有实际意义呢？“虽然认定非正常专利申请的通知书并非对申请人产生实质影响的最终结论，但申请人仍然可以针对驳回决定等结论性文件进行诉讼，维护自己正当权利。”韩清川对此解释道。而就申请人普遍关心的已申请专利的撤回问题，国家知识产权局近日回复称，授予专利权之前，申请人可随时主动要求撤回其专利申请，并提交撤回专利申请声明，同时附具全体申请人签字或者盖章同意撤回专利申请的证明材料或撤回专利申请声明。委托专利代理机构的情况下，撤回专利申请的手续由专利代理机构办理。而即使撤回专利申请，正常缴纳的申请费也无法退回，只退回多缴、错缴、重缴的费用。今年3月以来，国家知识产权局就江苏、四川、江西、湖北、广东、山东、浙江、湖南等多个省份的非正常专利申请情况进行通报。其中，江苏省不以保护创新为目的的非正常专利申请涉及10495个申请人、309家代理机构；四川省涉及相关申请人提交的共12601件非正常专利申请（其中79件已主动撤回），涉及2246个申请人、113家代理机构；江西省共存在3469件非正常专利申请，涉及946家申请人、101家代理机构。截至3月17日上午，上述通报的非正常专利申请中，60%已由申请人主动撤回。消除非正常专利申请行为道阻且长。想从根本上解决问题，三聚阳光知识产权集团知识产权运营部负责人王鑫认为，关键是让专利申请尽快回归本源：“专利申请的本质是保护技术研发成果，以便获取市场垄断力、产品竞争力和技术创新力。如果能鼓励权利主体进行正当维权，加大侵权惩罚力度，让市场主体意识到专利的重要性，市场主体会主动花钱、花时间培育和打磨高质量专利。”而政府过多的干预，甚至将申请和授权数量纳入政府各类考核指标，则是非正常申请暴增的重要原因。同时，代理机构准入进一步放宽，致使行业人才素质也有一定的下降。对此，王鑫建议道：“解铃还须系铃人，应切断急功近利的营养补给，从资助政策、政策条件等方面切断与专利数量的直接对应关系。”3月3日，国家知识产权局发布《推动知识产权高质量发展年度工作指引（2021）》，从8个方面确定了22项具体重点任务，其中包括重点打击不以创新为目的的非正常专利申请行为，强化质量导向，全面取消对知识产权申请的资助，重点加大对后续转化运用、行政保护和公共服务的支持。一系列政策的出台施行，将对我国代理行业产生怎样的影响？王鑫解读认为：“长期以来，代理行业一直为低质低价的竞争所困扰。由于成本结构的不同，认真负责写案子的代理机构，利润反而低于胡编乱造的机构，劣币逐渐淘汰良币，陷入恶性循环，行业的高质量发展受到极大冲击。若能严厉打击胡编乱造的专利申请和通过申请专利套取补助的行为，对行业进行筛选整治，将有利于那些坚持提供高质量代理服务的机构更好地发展。”但压力挑战随之而来：专利代理机构担负着消灭“非正常”任务的同时，又承担着“高质量”指标的考核。王鑫指出，对优质代理机构而言，质量一直是重中之重，考核“高质量”和打击“非正常”并无明显矛盾。但他也坦言，由于非正常申请的认定标准受主观因素影响，存在不少创新主体的合理专利布局也会被定义为“非正常”专利申请行为的情况，或将不利于部分国内创新主体形成立体保护：“保护创新并不意味着只能对自有技术进行布局，对他人技术的反向包围也是一种保护创新的手段。合理的专利布局，将为创新主体参与市场竞争提供更多的筹码。而目前‘非正常’的主观认定过程中，对创新主体的研发实力存在较主观的判断，致使大企业、国外企业的专利申请容易获得认可，而国内中小企业尤其是个人创新主体则会受到一定程度的歧视，这并不符合专利法的本意。”针对以上情形，王鑫建议道：“主管机构对非专利申请的鉴别和审核能力还需进一步加强，也应当给予代理机构和创新主体充分的时间对‘非正常’进行申辩，对陈述合理的，应认可其专利申请的正当性，切忌以完成‘非正常’申请确认的数量指标为目的，否则将是另一种急功近利。
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