为落实中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的要求，国务院反垄断委员会于2021年2月7日正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称我国指南）。无独有偶，仅两天后英国反垄断执法机构竞争与市场管理局（Competition and Market Authority，CMA）在完成了多数优先事项的基础上，考虑到国内外平台经济领域反垄断的最新发展，更新了其于2019年7月3日发布的《数字市场策略（Digital Market Strategy）》。^[1]以上两份文件代表了中英两国平台经济领域反垄断的最新探索。

引论

作为全球主要司法辖区第一部专门针对互联网平台经济的系统性反垄断指南，我国指南为平台经济领域经营者依法合规经营提供了更为明确的指引，增强了执法针对性，提升了监管科学性，能够保护市场公平竞争和消费者利益。不同的是，英国《数字市场策略》更像是CMA平台经济领域反垄断工作的阶段性总结和计划，以帮助相关利益方了解CMA的工作。CMA在新版《数字市场策略》中总结了上一阶段优先事项的完成情况，并结合国内外平台经济领域反垄断工作的最新发展，提出了下一阶段的工作目标和优先事项。CMA指出下一阶段最重要的工作是配合政府建立平台经济领域新的规制制度和监管部门。因此以上两份文件对企业的影响并不相同，我国平台经济领域的经营者需要按照我国指南的规定合规经营，英国平台经济领域的经营者则需要密切关注政府的最新立法，积极参与相关草案的征求意见环节，保障自身合法权益。

此外，以上两份文件还体现了中英两国平台经济领域反垄断的不同侧重。虽然都是为了保障消费者利益和平台经济健康发展，但与我国指南在平台经济领域具有普遍适用性不同，英国平台经济领域反垄断的最新探索与欧盟类似，更侧重于加强对超大型互联网平台企业的监管，保证市场没有进入障碍，具体表现为针对科技巨头制定新的行为准则、制定有利于竞争的干预措施以及加强合并控制，对超大型互联网企业的并购交易实行更严格的审查。但如何确定超大型互联网企业的门槛、如何确定对应的行为准则以及如何具体加强合并控制等问题有待政府通过立法进一步确认。比较分析中英两国平台经济领域反垄断的最新探索，适当借鉴英国的有益经验并加强与英国反垄断执法机构的合作，有助于推动完善我国平台经济领域的反垄断监管规则。

                                                                  一、共同趋势

（一）均肯定现有反垄断制度的有效性，并考虑平台经济的特殊性

我国指南明确《反垄断法》适用于所有行业，对各类市场主体一视同仁、平等对待，平台经济领域也不例外。但考虑到平台经济的特殊性，在与现行法律法规做好衔接的基础上，我国指南结合平台经济的实际情况，明确了平台经济领域的反垄断执法原则，细化了分析思路，为平台经济领域的经营者提供了更为明确的合规指引。我国指南还回应社会关切，对备受关注的“二选一”、“大数据杀熟”等问题作了专门规定，明确了相关行为是否构成垄断行为的判断标准。

英国政府计划在CMA中设立新的平台经济监管部门，并制定相应的法律规范。但CMA明确表示现有的竞争法律制度仍将发挥重要作用，继续有效适用现有制度能够加深CMA对平台经济的了解，并在新监管部门成立后帮助其确定监管的重点方向。在更新后的《数字市场策略》中，CMA把继续有效适用现有的竞争法律制度列为第二大重点工作。

（二）都强调反垄断执法与行业监管并重

平台的行为不仅受到竞争规制的约束，还要受到诸如数据安全、隐私保护等规则的约束，这些规制之间难免存在竞合之处。正如习近平总书记所强调的，以良法善治保障新业态模式健康发展，平台经济领域的法律不止《反垄断法》这一部，要实现平台经济的健康发展，还需要各个监管部门之间的有效协作。与之前的征求意见稿相比，我国指南在基本原则部分新增了加强反垄断执法与行业监管统筹协调，这表明我国指南考虑到了以上问题，但是如何具体实现反垄断执法与行业监管统筹协调有待进一步明确。

与我国不同，英国某些行业监管机构也具有反垄断执法权限，为保证平台经济领域反垄断监管的连贯性和有效性，2020年7月CMA联合信息专员办公室（Information Commissioner’s Office，ICO）和通信办公室（Ofcom）成立了数字监管合作论坛（Digital Regulation Cooperation Forum，DRCF），英国金融监管机构金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）也将于2021年4月加入。以上部门将通过此合作论坛分享各自的专业知识和资源，在一些平台经济领域重大监管事项中展开密切合作。DRCF于2021年3月10日公布了2021-2022年度工作计划，第一次明确未来一年的重点合作事项，这标志着英国平台经济领域的联合监管工作迈出了实质性的一步。^[2]我国《反垄断法》规定反垄断委员会履行协调反垄断行政执法工作，按照国务院规定的反垄断委员会组成和工作原则，反垄断委员会委员包括诸如工信部、人民银行等部门的领导，因此我国可以充分利用这一议事协调机构，制定具体的工作制度加强各监管部门之间的合作与联系，以期实现反垄断执法与行业监管形成合力，共同促进平台经济规范有序创新健康发展，维护消费者利益和社会公共利益。

二、英国值得借鉴的探索

（一）加深对平台经济的了解，提升执法专业性

为加深对平台经济的了解，CMA专门设立了数据技术和分析部门（Data Technology and Analytics unit，DaTA）。该部门主要提供数据分析和管理等方面的专业知识，帮助提升CMA执法的专业性。该部门利用机器学习和人工智能等专业技术，来了解企业如何利用数据和算法以及这些行为对消费者的影响，并就如何规制这些行为提供建议。该部门还包括了多位行为科学家，来了解平台企业的某些做法对消费者行为的影响。

CMA还利用英国竞争法中的市场调查制度，先后对在线平台和数字广告市场的市场竞争状况以及算法等问题展开调研，并发布了《在线平台与数字广告》等多份市场调研报告。CMA在其网站上详细公布了《在线平台与数字广告》市场调研报告的形成过程，并附上了相关企业以及专家学者等反馈的意见和建议。^[3]通过此次调研，CMA认为平台经济领域的市场竞争状况不容乐观，并据此建议政府通过立法制定新的规制制度来促进平台经济领域的市场竞争。

值得注意的是，截至2020年3月31日，CMA共有员工899名（其中全职791名）^[4]，我国反垄断执法机构的人员编制明显少于这一数字。受限于人员编制，我国反垄断执法机构可能只能通过充分利用反垄断委员会专家咨询组等智库资源来加深对平台经济的了解，进而提升反垄断执法的专业性。根据《反垄断法》的规定，我国反垄断委员会也有组织调查、评估市场总体竞争状况、发布评估报告的职责，国家市场监管总局反垄断局发布的中国反垄断执法年度报告（2019）显示，国务院反垄断委员会2019年度开展了航空制造、航空运输、保险、原料药4个行业市场竞争状况评估，但遗憾的是这些评估报告并未对外公布，其形成过程和相关反馈意见外界也无从知晓，建议我国反垄断执法机构今后开展平台经济领域的市场竞争状况评估时能够更加公开透明，这也能保证市场竞争状况评估报告的全面性和科学性。

（二）制定新的平台经济领域反垄断规制制度

2020年7月1日，CMA向英国政府提交了其对在线平台和数字广告市场的市场研究报告。政府回应同意为具有战略市场地位（Strategic Market Status，SMS）的平台制定行为准则，并在CMA下设立新的数字市场部门（Digital Markets Unit，DMU）负责执行此行为准则。^[5]这一平台经济领域促进竞争的最新规制制度最快将于2021年完成立法程序，DMU也将于2021年4月正式成立。CMA报告中的战略市场地位与欧盟委员会2020年12月15日发布的《数字市场法（Digital Market Act）》草案中的“守门人（gatekeeper）”制度十分相似，CMA在报告中也直言谷歌（Google）和脸书（Facebook）极有可能在在线广告市场中被认定为具有战略市场地位，这体现了各国对超大型互联网平台企业加强反垄断监管这一共同趋势。在新制度完成立法程序之前，DMU将基于CMA的现有职权，尽可能地搜集证据证明哪些企业应被认定为具有战略市场地位以及这些企业的哪些行为应当受到规制。

尽管我国指南已经考虑平台经济的特殊性，对各类垄断行为作出了针对性的规定，但是考虑到《反垄断法》的修订已纳入全国人大常委会2021年的重点工作，我国指南在《反垄断法》修订后也应及时更新。同时，在《反垄断法》的修订过程中，考虑到平台经济领域的垄断问题越来越呈现出跨国性、全球性的特点，建议立法部门立足我国基本国情，参考借鉴包括英国在内的域外主要反垄断执法辖区平台经济领域反垄断的最新探索。

2020年中英两国的进出口数据显示，英国已成为中国在欧洲地区的第三大贸易伙伴，中国也已成为英国第三大贸易伙伴。^[6]此外英国已于2021年1月1日起正式脱离欧盟，其正在寻找替代欧盟的贸易伙伴，有专家认为中英两国经济方面的互补性很强，合作前景较好，甚至不排除签署自由贸易区协议的可能性。^[7]因此可以预见，在后脱欧时代和后疫情时代，中英两国的贸易合作将迎来新的突破。

英国已经成为一个独立的反垄断执法辖区，考虑到两国之间密切的贸易关系，中英两国有必要建立反垄断合作机制，共同促进市场竞争，增进两国人民福祉。平台经济领域的反垄断问题大多是跨国性甚至是全球性的，并且各国反垄断执法机构面临很多共同的挑战。作为世界上两大重要的反垄断执法辖区，中英两国未来可以在平台经济领域的重大反垄断案件中展开执法合作，共享信息和智慧，以提高反垄断执法质量，共同维护国际市场公平竞争。

对平台经济带来的挑战采取行动，这在世界范围内已达成共识。应对这些挑战的工作目前也已在各国各地区展开。欧盟委员会于2020年12月公布了《数字市场法》草案，其中包括针对充当“守门人”角色的大型在线平台的事前规制制度。德国也修订了《反对限制竞争法》，使其能够更好地规制大型数字企业的垄断行为。美国众议院司法委员会提出了一系列建议，以恢复数字市场的竞争，且最近针对超大型互联网企业的反托拉斯诉讼数量也有所增加。澳大利亚和日本也有相关的监管建议和最新发展。由此可见，平台经济发展至今，虽然平台企业对社会经济发展作出了巨大贡献，但其也存在诸多不利于市场竞争和消费者利益的行为，世界各国都开始对平台经济持从严监管态度。各平台经济领域经营者，尤其是超大型互联网企业，应积极关注相关政策发展，主动提高自身反垄断合规意识，共同维护公平竞争的市场环境。