在考量中国的数据治理时，我们应该始终坚持一个理念：数据治理并非要打压谁、限制谁，根本目的始终在于让数字经济发展地又好又安全。在数据治理议题上，应通过划定红线、加强监管、提升能力等多种手段，力争将隐患、风险隔离在数字经济发展之外，留出安全空间。在这个合法合规的空间中，应进一步明晰数字经济规则，加强数据权益保护，强化新的竞争优势，推进政府有效履行管理和服务职能，推动数字巨头起到头部企业应有的示范效应，为中小企业打造更好的成长环境。

       2021年12月，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》， 提出鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务产业。2022年3月，国家发改委就数据基础制度征求意见，建议建立数据要素流通交易制度，引导大型互联网企业将具有公共属性的数据要素开放。4月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，强调加快培育数据要素市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用，并破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。7月，工信部表示，激发数据要素的活力和潜力，支持央企、互联网企业开放市场亟需的数据。

      上述一系列举措说明，国家已经从实现数据要素价值、推动数字经济发展、促进全体人民共享数据发展红利的战略高度，推动建立中国的数据基础制度。

国内网络公司数据垄断的现状

      伴随着云计算、物联网、人工智能、5G通讯等新兴技术的大规模商业应用，全球数据产出迅速攀升，商业活动中的数据价值日益凸显。掌握数据的企业不断提升数据采集能力及算法，强化数据生成及应用能力。根据国际数据公司（IDC）给出 的 数 据，2020年， 全 球 创 建 或 复 制 了64.2万亿千兆字节的数据，预计在2020至2025年，全球数据量复合年增长率将达到23%。数据是数字经济时代重要的生产要素和资产，超级平台对数据的垄断将在实质上伤害技术创新，对中国的知识产权保 护工作造成巨大影响。

        首先，我国的大型网络平台涉足的领域与开展的业务极其广泛，成为名副其实的超级平台或者“万能平台”，并在多方面挤压传统行业的生存空间。从全世界范围来看，中国可能是所谓的互联网超级平台最为集中的国家。中国大型互联网公司都构筑了类似的多元化平台，将触角伸向社会生活的各个领域。这种发展模式与西方国家的大型科技公司存在较大差异。西方的互联网公司往往更专注于自己的传统业务，如亚马逊公司的电子商务平台，或者脸书公司的互联网社交平台 ；而中国的大型互联网公司更喜欢利用自己的技术优势和巨大的用户规模优势“跨界”。马云曾明确表示，阿里巴巴若想要活102年，就需要不断有新业务作为支撑。阿里巴巴近年来持续采取扩张战略，从B2B到B2C 业务，到大数据，到金融、物流，再到文娱、健康产业等，任何领域中有价值的公司都成为阿里巴巴投资的目标，阿里巴巴由此建立起自己的全版图影响力。

       其次，互联网市场基本已经被大型平台刮分殆尽，中小网络公司短期内难以撼动垄断者。全球互联网市场已经被苹果、谷歌、微软、亚马逊和脸书等超级网络平台把持。中国的互联网市场也已全面迈入超级网络平台主导的新阶段。

       最后，中国缺乏应对互联网公司垄断的必要机制和能力，互联网公司有机会或 有能力利用其技术优势和市场地位打压对手。中国对互联网内容的管理和审查力度是空前巨大的，但是对于互联网企业垄断的管理却较为宽松。

数据垄断对知识产权的威胁

       中国的互联网公司在发展初期获得了较为舒适的环境，这使得很多国内互联网公司在缺乏市场竞争的环境下，不再遵循国际通行的互联网行为规范和道德准则，最终发展成为了网络巨兽。互联网公司在业务上的垄断，导致其有能力在占有和使用社会数据上形成垄断力量。而知识产权本质上是法律授予权利人的一项合法垄断性权力，使得部分主体可以获得某项知识产品在特定的地域和期限内的排他性收益。滥用知识产权这一排他性权力，将损害市场竞争，从长远看也会削弱知识产权自身对创新的激励功能。因此，各国都主张对知识产权加以限制，以保护社会经济的健康发展。然而，在数字经济时代，对作为重要信息资源的数据的垄断，却已成为威胁知识产权保护事业健康发展的重要因素。

       一方面，从数据占有角度看，数据垄断妨碍了各种以大数据为依托的现代新兴信息技术的正常发展。超级平台以数据垄断实现了技术垄断，从而在底层研发资源领域限制或者滥用知识产权权利。超级平台对社会生活涉足的广度与深度，都使得其能够轻易获得大量的个人数据和公共数据，特别是在社交、支付和电商领域中，大量敏感的隐私数据也被这些超级平台轻易获取。社会生活对超级平台的依赖程度越高，超级平台的数据占有能力就越强。而超级平台在占有大量的数据基础上开发的更为优质的服务，则又巩固了超级平台的市场占有，使得数据垄断和市场垄断相辅相成、齐头并进。同时，由于互联网经济体系中数据资源所处的核心地位，数据垄断将实质性影响技术发展，也将影响知识产权保护对其构成的排他性权益。在数据垄断背景下，数据占有者将有可能侵蚀法律赋予知识产权者的排他性收益权，从而破坏整个高科技行业的知识产权秩序。

       另一方面，从数据使用角度看，很多人认为，信息资源的使用并不具有排他性。 因此，占有大量公共数据并不会影响其他人对这些数据的获取，但数据在使用上是具有垄断性的。原始的大数据是不具有使用价值的，只有经过了标注的数据才有价值。大型数据公司在数据领域的权威性正 是来源于其多年积累的经过大量标注的数据。这一问题在人工智能时代变得更为突出，拥有大量数据的超级平台将会垄断算法，这使其他实体不仅仅无法获得足够多的数据，也无法有效分析这些数据，最终被超级平台利用数据打败。更为重要的是，掌握大规模数据的企业，利用其垄断数据实现算法垄断乃至话语垄断，压制其他科技创新企业的发展，更甚者利用数据垄断权力去挑战知识产权、破坏现有知识产权体系对所有者的保护。

       此外，在市场领域的成功，使得超级 平台在信息发布渠道、研发、融资等诸多传统社会属性方面也具有了垄断能力，更进一步强化了它们对数据的垄断。超级平台在获得额外权力后，也可能将数据垄断权延伸到知识产权领域，以市场垄断地位挑战法律对知识产权的保护。

国外数据垄断治理经验

       他 山 之 石，可 以 攻 玉。2018年7月，欧盟认定美国谷歌公司（Google）依靠安卓系统垄断市场，谷歌对此提起上诉。2022年9月，该上诉失败，法院判处谷歌支付罚金41亿欧元。2021年7月，卢森堡国家数据保护委员会根据欧盟《通用数据保护条例》，以数据滥用为名对美国亚马逊公司（Amazon）罚款7.46亿欧元。2022年4月，由于欧洲企业投诉美国微软公司 （Microsoft）存在利用其在软件市场的主 导地位打压云计算服务市场竞争对手的行为，欧盟启动新的反垄断调查，迫使微软方面修改服务条款。在过去的十余年中，微软已经因垄断等行为受到欧盟十数亿欧元的罚款。2022年5月，欧盟反垄断监管机构正式指控美国苹果公司（Apple）限制竞争对手使用其移动支付技术，苹果公司将因此面临超过300亿美元的巨额罚款。2021年6月，欧盟委员会和英国竞争与市场管理局（CMA）宣布，将正式对美国脸书公司（Facebook）垄断线上广告市场的行为展开调查……

       这些只是欧盟对美国数字巨头开展调查的冰山一角。欧盟认识到，面对数字经济时代的竞争，尤其是面对美国数字巨头的垄断性市场地位、碾压式的数字技术优势时，如要捍卫自身的合法安全利益、争取公平合理的发展环境，就必须依靠强有力的制度和法律框架。反垄断调查的背后，是欧盟在数据安全和反垄断建章立制上持之不懈的努力。1995年，欧盟制定《计算机数据保护法》。2016年，欧洲会议通过了《通用数据保护条例》，并于2018年5月25日生效。2020年12月，欧盟委员会公布了《数字市场法案》（DMA）和《数字服务 法 案 》（DSA） 两 大 草 案。2022年7月，欧洲议会以压倒性多数通过这两个法案 ；7月18日，欧盟27个成员国一致批准通过《数字市场法案》。《通用数据保护条例》已经成为欧盟应对美国数字巨头的重要武器，而《数字市场法案》和《数字服务法案》则旨在进一步“扎紧欧洲数字领域的监管篱笆”，被认为是针对美国数字巨头在欧洲横行的强硬回音，具有里程碑式的意义。

       事实上，欧盟作为一个由27个独立主权国家组成的政治实体，成员国之间存在巨大差异和利益分歧。在涉及社会经济发展的重大问题上，欧盟能如此快速地完成立法程序，并由所有成员国审批通过，这在欧盟发展史上也是比较少见的。这从另一个层面说明欧盟及其各成员国在数据治理与反垄断议题上的坚定决心。

中国数据垄断治理方案

       在国内，中国数字巨头虽在实力和国际影响力上尚无法与美国数字巨头抗衡，但对于本国社会经济发展、数据安全的巨大影响力可谓有过之而无不及。在相当程度上，中国数字巨头利用其技术优势和巨大的用户规模优势，挤占了其他行业的发展空间，亦形成了数据资源的高度汇集。互联网市场需要巨量资金来培养用户习惯和整体行业生态，而我国互联网市场基本上已经被数字巨头瓜分，中小型网络公司短期内难以撼动数字巨头的地位。融入数字巨头的生态、加入其阵营，往往成为中小企业的无奈选择。根据2022年6月底出炉的中国上市公司市值数据，在排名前100名的企业中，通常意义上的互联网公司有9家，总市值为8.6万亿元人民币，而前两家公司即占据了58%的市值。 

       这样的市场格局，相关部门亦采取行动规范企业行为。以北京知识产权法院受理的竞争垄断类案件为例，案件数量呈快速增长态势。2019年受理案件数63件，2020年 为184件，2021年为306件。一些涉及知名网络公司、头部平台企业的网络竞争案件也受到广泛关注。相对而言，中国应对数字巨头垄断的机制、能力尚相对薄弱，在审理相关案件时也经常出现法律适用难的问题。

       数字巨头也带来了数据存储的严重安全隐患。在当前网络安全形式日趋严峻的情况下，数字巨头的海量数据已经成为不法分子眼中的“肥肉”，一国的数字巨头的数据甚至成为他国间谍机构的“高价值目标”。这些具有战略意义的数据的最终使用者是谁、存储在哪里、是否会被窃取等问题，时刻考验着国家的战略安全。

       中国目前的数字经济规模位居世界第二，这是全体中华儿女坚持改革开放四十余载，通过不懈努力奋斗得来的发展成就。尤其是近十余年来，中国的数字经济巨头在创造新就业、促进新消费上持续创造社会价值，甚至形成一种数字经济时代下的生活新方式，为推动全球人民的生活便利化做出了自己的贡献，提升了中国的软实力。“平台经济”更是在2018年全国“两会”期间首次被写入政府工作报告。数字巨头集中了数量繁多的服务和产品，拥有海量的用户，制定了复杂的规则，其获取的海量数据衍生出一个源于现实又超越现实的“社会活动空间”。在数据的利用问题上，数字巨头集权利与责任于一体，但权责的匹配又有失均衡，即权利相对放大，责任承担却相对落后。在美欧针对数据垄断议题积极作为、施策发力时，中国的建章立制仍在路上，而这是中国数据治理的重要基础性工作，也是依法治国在数字经济时代的集中体现。因此，中国有必要更加重视数据垄断问题，推动中国特色的数据治理。国内研究欧盟《通用数据保护条例》《数字市场法案》《数字服务法案》的成果不少，但或多或少都将关注重点放到了对于数字经济巨头的限制与反制上。由此，学者也对中国的数据治理提出了各种对策建议，诸如要求政府对数字巨头的数据安全进行监管，将数据放于公权力监管之下；严格规范数据中心的建设，防止重要数据流向境外 ；建立扶植小型互联网企业的数据管理政策，制衡数字巨头的市场垄断行为等。相信在中国的数据治理框架及规章制度建设中，立法机关会充分研究各种建议的必要性可行性，形成有中国特色的数据治理体系。

       但在考量中国的数据治理时，我们应该始终坚持一个理念 ：数据治理并非要打压谁、限制谁，根本目的始终在于让数字经济发展地又好又安全。法律之所以要将原本自由的信息转变为属于创造者的财产，根本目的是推动科技发展、社会进步，保护某些具有特定利益的公共政策。在数据治理议题上，应通过划定红线、加强监管、提升能力等多种手段，力争将隐患、风险隔离在数字经济发展之外，留出安全空间。在这个合法合规的空间中，应进一步明晰数字经济规则，加强数据权益保护，强化新的竞争优势，推进政府有效履行管理和服务职能，推动数字巨头起到头部企业应有的示范效应，为中小企业打造更好的成长环境。